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国务院发展研究中心 产业经济研究部研究员魏际

  • 发布时间:2017-12-01 15:08
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  本报记者 王尔德 北京报道

  2013年3月,国务院新一轮机构改革对铁道部实施政企分开。

  “2013年的改革只是开始,一些长期存在的深层次问题还未得到根本解决。” 国务院发展研究中心产业经济研究部研究员魏际刚对21世纪经济报道表示,“十三五”仍需深化推进铁路改革。

  魏际刚建议,“十三五”可考虑推进 “客货分开”、“竞争性业务和非竞争性业务分开”、“网运分开”,全面引入竞争,推进行业重组,形成统一开放、竞争有序的铁路运输市场,以及“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的铁路行业管理和监管体制。

  铁路债务的金融风险加大

  《21世纪》:2013年3月启动的上一轮改革之后,铁路行业还存在哪些深层次问题?

  魏际刚:主要存在六方面深层次问题,还没有得到根本解决。

  一是,铁路总公司尚未成为真正的市场主体。政企分开并不彻底,铁路总公司的行政色彩还较浓,满足市场需求的能力有待增强。由于铁路长期定位于服务中长距离和大宗物资运输,当我国工业化从中后期向后期迈进,产业结构从“二三一”转为“三二一”、产品结构从“长大笨粗”更多转向“短小轻便”后,铁路货运产品和服务不适应市场发展要求的矛盾变得突出。2014年,铁路货运总发送量比2013年下降3.9%,2015年,铁路货运总发送量同比下降达10.53%。

  二是,铁路运输的垄断行为严重。

  三是,铁路运价机制尚未真正市场化。具体执行上铁路运价仍是国家价格管制机制下形成的,现行价格形成机制既不充分反映运输成本,也不反映运输供求和季节、线路、方向的差异,在引导资源优化配置、激励经营主体等方面存在缺陷。

  四是,铁路债务引发的金融风险加大。截止到2015年9月底,铁路总公司负债达3.94万亿元。从我国中长期铁路发展需求看,2030年前铁路网规模需达到20万公里左右,尚需新增投资8万亿-10万亿元,筹资压力巨大,铁路总公司财务可持续能力缺乏。

  五是,铁路行业管理和监管体制有待完善。铁路总公司仍然承担着重要的政府职能,在编制全国铁路网规划方面有关键话语权,但企业属性会使其更多考虑财务效益和自身利益,对公益性铁路、地方政府要求和社会资本诉求等考虑不足,路网规划难以全面体现综合效益最大化目标。而国家铁路局对铁路总公司的监管处于弱势,监管难以到位。

  六是,铁路法律法规亟待加快修订完善。《铁路法》是20世纪90年代初颁布的,许多条文已经过时。

  上述问题长期存在,必须在 “十三五”时期通过深化改革来着力加以破解。

  铁路重组“六步走”

  《21世纪》:在“十三五”推进铁路行业重组方面,你有哪些具体建议?

  魏际刚:改革时序和策略上可以遵循“先易后难”、“先货后客”、“先内后外”(即先进行铁路行业内部战略性重组,然后全面放开铁路市场)。

  第一步,加快推进铁路货运改革。将铁路总公司的货运功能进行分离,新成立中国铁路货运公司,其下可考虑设中国铁路大宗物资运输公司、中国铁路快运公司、中国铁路特种货物运输公司、中国铁路集装箱多式联运公司等。中国铁路货运公司定位为铁路货物运输和物流企业,自身不拥有铁路网资源。

  第二步,稳妥推进铁路客运改革。分离铁路总公司的高速铁路客运功能,成立中国高速铁路客运公司。其下可设中国南方高速铁路公司和中国北方高速铁路公司。分离中国铁路总公司的普通客运功能,成立中国普通铁路客运公司。中国高速铁路公司定位为竞争性客运企业,全面参与市场竞争。中国普通铁路客运公司定位为(准)公益客运企业。中国高速铁路客运公司和中国普通铁路客运公司不拥有铁路网资源。

  第三步,成立专门的铁路路网公司。

  第四步,成立专门的铁路清算公司,清算规则向全社会公开。

  第五步,撤销铁路总公司,组建中国铁路投资和资产管理公司。由财政部出资组建,负责铁路建设资金的筹集、债务处理和路网建设。中国铁路投资和资产管理公司的资本金由中央财政资金、省区市地方财政资金、大型央企投资构成,同时吸纳铁路建设基金、铁路债券、银行保险资金等。中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司、中国铁路清算公司由国资委负责绩效考核;国家铁路局对铁路市场主体实施安全监管和市场监管。

  第六步,推动中国铁路货运公司、中国高速铁路客运公司成为国资控股的混合所有制企业。

  铁总部分职能上移

  《21世纪》:在“十三五”放宽铁路准入、价格和投资限制方面,你有何建议?

  魏际刚:在市场准入方面,加快推进前置性审批制度改革,加紧制定和优化市场统一准入标准,无歧视地向有能力提供铁路运输服务的国内企业开放铁路路网。

  铁路企业依据运输市场的需求自主定价。铁路普通客运采取上限运价制,根据供需进行调整。高铁客运价格完全放开。铁路货运运价,除军事战略物资由国家统一定价外,其他各类物资运价完全放开。

  明确界定政府在铁路发展中的财政支持范围,重点支持公益性较强的铁路运输基础设施建设、维护和运输服务。拓宽融资渠道,运用PPP模式,形成公平规范的公私合作机制。现有铁路债务问题可以通过各级财政、社会资本、引入战略投资者、特许经营、上市、资产证券化等组合方案来解决。

  《21世纪》:在“十三五”期间完善铁路行业管理和监管体制上,你有何建议?

  魏际刚:我建议将铁路总公司实际负责的相关政府职能移交国家铁路局,根据不同铁路网络的性质,在中央与地方之间合理划分铁路的市场准入、运输价格监管等权限。进一步加强铁路区域和省级监管机构,构建“国家-区域-省”三级铁路监管体系。

  根据公益性程度对全国不同区位的铁路线和运输服务进行分类。对于具有公益性属性的铁路线,中央和地方政府全部或部分承担其建设职责;对于具有商业性属性的铁路线,则可采取市场化建设和经营机制,使其具备吸引其他经营主体和外部资本进入的条件。政府投入铁路的资金实现专款专用、透明和可监管,防止资金转移和挪用。同时,在成本效益核算基础上,政府通过签订公共服务合同的形式向铁路运输企业购买具有公益性的运输服务或明确规定对部分业务提供运营补贴。

  作者:王尔德